Crónicas que tratam temas da cultura, da literatura, da política, da sociedade portuguesa e das realidades actuais do mundo em que vivemos. Em outros textos mais curtos farei considerações sobre temas de grande actualidade.
Crónicas que tratam temas da cultura, da literatura, da política, da sociedade portuguesa e das realidades actuais do mundo em que vivemos. Em outros textos mais curtos farei considerações sobre temas de grande actualidade.
Em 1930 depois do golpe de Estado angolano liderado por Almeida d’ Eça contra Salazar e antes da promulgação do Acto Colonial, no início de Maio no III Congresso ColonialNacional,proclama-se a tese descentralizadora vertical, ou seja, afirma-se a necessidade da distribuição de competências administrativas coloniais chegar aos governadores de província e de distrito. Na verdade, esta tese preocupava-se com o descontentamento dos colonos que tinham aspirações autonomistas e, concomitantemente, manifestava uma crítica silenciosa ao espírito centralista deste diploma em discussão na sociedade portuguesa à época.
Por exemplo, os professores universitários Manuel Rodrigues, José Gonçalo Santa-Rita e alguns membros da Sociedade de Geografia defenderam a ideia que se devia desconcentrar poderes na administração colonial, alargando as competências aos administradores regionais ( governadores de província e de distrito ), mas não efectuar uma autêntica descentralização, porque as colónias portuguesas eram de exploração e não de povoamento.
Segundo a opinião de José Santa-Rita, expressa em 1930, o processo de descentralização administrativo estava inconcluído, porque, a seu ver, eram insuficientes os poderes delegados nos governadores subalternos, sendo assim necessário disseminar também poderes pelos pequenos administradores regionais, visto que as competências administrativas tinham sido sobretudo transferidas para os governadores-gerais ou para os Alto-Comissários.
O professor doutor Manuel Rodrigues, docente da cadeira de Administração Colonial, na Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, no ano lectivo de 1919-1920, expressou uma posição política heterodoxa, do ponto de vista formal e não de conteúdo, ao preconizar que nas colónias portuguesas se devia desconcentrar poderes na administração colonial, atribuindo poder decisório a funcionários de vários graus hierárquicos enviados pelo governo central para as colónias, mas não descentralizá-la, já que isto implicaria delegar em assembleias locais os negócios coloniais[1]. Argumentava que como as colónias portuguesas eram de exploração e os colonos constituíam uma fatia social minoritária da população seria aconselhável a desconcentração de poderes administrativos à descentralização. O seu mérito para o debate, da altura, foi apenas o de acrescentar esta pequena “nuance” conceptual[2].
O professor da Escola Superior Colonial José Santa-Rita aconselhava em intervenção no III Congresso Colonial Nacional em 1930[3] a necessidade de reestruturar o sistema administrativo colonial fundamentando que o processo descentralizador estava inacabado. Assegurava categoricamente que as ineficácias administrativas coloniais que tinham provocado algumas crises no passado recente resultavam deste facto, pois do seu ponto de vista a delegação/desconcentração administrativa de competências não chegava aos governadores subalternos ( de província e de distrito ), dado que eram juridicamente encarados pelos governadores-gerais como burocratas e não como micro-decisores. Portanto, parecia- lhe que a transmissão de poderes da metrópole, decorrente da lógica descentralizadora, deveria implicar também a disseminação de atribuições aos pequenos administradores regionais das colónias[4].
Nuno Sotto Mayor Ferrão
[1] Na acepção do académico Manuel Rodrigues descentralizar significava, pois, conferir um alto grau de autonomia administrativa, o que nos ajuda a compreender a diversidade de significações que o conceito de descentralização da administração colonial teve neste período de estruturação do Estado Colonial consoante a posição ideológica do doutrinador fosse protagonizada por um cientista ou por um político.
[2] À semelhança de outros cientistas da época Manuel Rodrigues dividiu os sistemas coloniais em três tipos ( regime de sujeição, regime de assimilação e regime de autonomia ). Num preciosismo académico distinguiu os métodos de desconcentração e de descentralização administrativa, definindo um como o mecanismo de atribuir as decisões a funcionários enviados pelo poder central para as colónias, enquanto o outro consistia em delegar em assembleias locais os negócios coloniais. A sua doutrina sustentava que nas colónias de povoamento, em que os colonos fossem quantitativamente maioritários em relação aos indígenas, se poderia privilegiar o sistema descentralizador; mas que nas colónias de exploração em que os colonos eram minoritários, se devia desconcentrar poderes administrativos. O que significa que, para as colónias portuguesas na época, o professor Manuel Rodrigues defendia a adopção deste segundo sistema. A prova, aliás, de que esta asserção doutrinária vingou foi a promulgação do regime dos Altos Comissários de Angola e de Moçambique que vigorou de 1920 a 1930 como mecanismo de descentralização da administração colonial.
[3] José Gonçalo da Costa Santa-Rita, “Grande divisão administrativa das Colónias”, in 3º Congresso Colonial Nacional, Lisboa, Edição da Sociedade de Geografia de Lisboa, 1934, 6 p..
[4] O professor José Santa-Rita considerava que a descentralização não tinha descido toda a estrutura administrativa até à base institucional, tendo havido excessivos poderes conferidos aos governadores-gerais e aos Altos Comissários, mas não aos governadores subalternos das províncias e dos distritos. Salientou que era preciso reestruturar ao nível da divisão administrativa das colónias a compartimentação de Angola, que estava seccionada em duas grandes zonas com centros administrativos em Luanda e em Mossamedes, porque na sua óptica as diferenças geográficas e económicas entre estas regiões não seriam suficientes para justificar esta partilha. Contudo, quanto a Moçambique concordava com a sua divisão administrativa em duas grandes zonas, a norte na região de Tete e a sul na região de Lourenço Marques, porque razões de diferenciação geográficas e económicas a fundamentavam. Cf. Idem, Ibidem, 6 p..
Sociedade de Geografia de Lisboa (onde se realizou o III Congresso Colonial em 1930)
Em Moçambique nos anos 20 foi ventilada a tese da descentralização regionalista, isto é, a defesa da divisão do território em duas regiões administrativas: a norte centrada em Tete e a sul centrada em Lourenço Marques. Os principais pronentes desta solução eram proprietários e empresários da região de Tete e da cidade da Beira que consideravam a sua região mais produtiva do que a zona sul, mas em que as riquezas, ao invés, eram absorvidas pela administração sediada em Lourenço Marques.
Em plena crise económica Moçambicana, em 1925, o “Grémio dos Proprietários e Agricultores da Zambézia” defendiam a divisão administrativa desta colónia em duas regiões[1], com o objetivo de que a zona norte não se limitasse a transferir as suas riquezas provenientes da agricultura e da indústria para o ocioso sul. Pretendia este grupo que se criassem duas regiões administrativas distintas com orgãos próprios e prerrogativas específicas, de forma que esta descentralização regional representasse melhor os interesses económicos da Zambézia. No entanto, a tese oficial perfilhou a opção da unidade administrativa de Moçambique, porventura por tal escolha garantir uma maior proteção em relação ao risco do sul de Moçambique ser anexado pela União Sul-Africana como pretendia o general Jan Smuts.
Nas passagens seguintes, de uma notícia num periódico colonial, nota-se o ceticismo do jornalista em relação a esta sugestão administrativa heterodoxa:
“(...) Quanto à divisão da Província [ de Moçambique ] em duas, parece-nos que os argumentos invocados pelo Grémio dos Proprietários e Agricultores da Zambézia não tem consistência por aí além. Que o sul vive dos cambiais do Rand, não tendo uma produção agrícola ou industrial que lhe garanta a continuação do seu fastoso luxo de capital de colónia ? Mas nem mesmo que assim sucedesse, que não sucede, o norte teria o direito de defender a desagregação de Moçambique. Os distritos juntos, auxiliando-se mutuamente, como partes do mesmo todo, resistem incontestavelmente melhor a todos os embates, do que estando sujeitos a orientações diversas; com métodos administrativos diferentes. (...)”[2]
O reconhecido professor, da Escola Superior Colonial, José Gonçalo Santa-Rita pugnou também em 1930 pela divisão administrativa de Moçambique em duas regiões . Numa análise preambular afirmou que as ineficácias administrativas coloniais tinham provocado algumas crises resultantes da descentralização implementada ser imperfeita, pois a seu ver a delegação/ desconcentração administrativa de poderes não chegava aos governadores subalternos, os quais eram considerados pelos governadores gerais como burocratas e não como “micro-decisores”. Assim, a transferência de competências não tinha descido toda a estrutura administrativa colonial, tendo havido na década de 1920 excessivos poderes conferidos aos governadores-gerais e aos Altos Comissários, mas não aos governadores subalternos das províncias e dos distritos.
Assim, embora subscrevesse a divisão administrativa das colónias, com base neste argumento, discordava da fragmentação administrativa de Angola em duas grandes zonas[3], cujos centros seriam Luanda e Mossamedes, porque as diferenças geográficas e económicas entre estas regiões não seriam suficientes para as justificar. Contudo, quanto a Moçambique concordava com a sua divisão em duas grandes áreas administrativas, a norte na região de Tete e a sul na região de Lourenço Marques, por existirem razões de diferenciação económica e geográfica que as fundamentavam. Esta tese foi proclamada no III Congresso Colonial Nacional com o apoio de eminentes coloniais.
Notas:
[1] “Moçambique”, in Portugal, nº 34, 26 de dezembro de 1925, p. 1.
[2] Ibidem, p. 1. [ Continuação da citação do texto: “(...) Além disso, o desenvolvimento e o grau de civilização dos distritos ao norte do Zambeze não é também de molde a permitir uma emancipação em forma, nem essa emancipação, a dar-se abreviaria quer-nos parecer o aperfeiçoamento intelectual dos povos, desligados como ficavam do centro principal da civilização. (...)”.
[3] José Gonçalo da Costa Santa-Rita, “Grande divisão administrativa das colónias”, in 3º Congresso Colonial Nacional, Lisboa, Edição da Sociedade de Geografia de Lisboa, 1934, 6 p.
Comandante João Belo, ministro das colónias (1926-1928)
Os propagandistas da tese da autonomia administrativa colonial apareceram, sobretudo, no momento em que se dava uma reviravolta centralista da administração colonial com a política do ministro João Belo e posteriormente do Acto Colonial, nos anos de 1926 a 1930. Consideravam os adeptos da tese autonomista que o fracasso do sistema descentralizador da administração colonial portuguesa se ficava a dever à insuficiente distribuição de competências junto dos orgãos locais. Como os seus defensores eram colonos ou homens de grande vivência colonial entendiam que para resolver os problemas específicos dos teritórios ultramarinos seria necessário uma grande proximidade entre os decisores e as sociedades coloniais[1]. Daí a contestação que fizeram ao modelo centralista e ao modelo dos Altos Comissários avaliado como uma minguada descentralização e a opção que defenderam inspirava-se no modelo administrativo imperial britânico.
Uma das mais interessantes teses de reformulação do sistema administrativo colonial português foi a sugestão do engenheiro Virgílio de Lemos, em 1930 em pleno debate do Acto Colonial[2], ao defender a ideia autonómica duma administração ultramarina com Parlamentos coloniais representativos das populações locais, a exemplo do que acontecia com o modelo administrativo imperial britânico de “self-government”. Achava, também, que os governadores se deveriam tornar cargos de nomeação administrativa com períodos pré-definidos de desempenho, o que na sua aceção garantiria uma maior independência face ao poder metropolitano[3].
Na verdade, este autor considera que Portugal nunca concedeu uma real autonomia ao sistema de administração colonial, nem mesmo com a institucionalização do regime dos Altos Comissários, dado que os poderes de decisão foram atribuídos a altos funcionários representantes do governo central e não às populações das colónias[4]. Nesta lógica de raciocínio, propôs que se seguisse o exemplo do sistema inglês, no qual cada colónia dispunha de legislação própria elaborada pelos representantes diretos das populações locais, o que constituiria um mecanismo institucional mais democrático. Assim, fez a distinção entre uma verdadeira e uma falsa autonomia, afirmando que uma era proveniente do poder dado às populações das colónias, enquanto a outra era oriunda dum poder concedido aos governadores, sendo por isso uma descentralização imposta de cima para baixo.
Segundo esta convicção ideológica, deste engenheiro colonial, Portugal deveria seguir o exemplo do modelo administrativo britânico, porque este tipo de autonomia colonial lhe traria as seguintes vantagens: satisfazer-se-iam melhor as aspirações das populações coloniais dado poderem fazer-se ouvir na Assembleia legislativa; os projetos de fomento far-se-iam em função das necessidades sentidas pelas colónias e não mediante os interesses impostos pelo governo central; e a estrutura administrativa colonial estaria mais imunizada às crises políticas da metrópole que tanto afetaram o império português na década de 1920.
Em resumo, o seu parecer foi no sentido de que às colónias fosse dada uma efetiva autonomia, e não de ordem fictícia como a que tinha existido com o regime dos Altos Comissários, de forma que os poderes administrativos decorressem da vontade das forças económicas vivas das colónias e não do funcionalismo público dependente das orientações de Lisboa. É nesta medida que propôs que se criasse, para cada colónia que tivesse requisitos mínimos, uma Assembleia que representasse os interesses sociais da colónia com a faculdade de fazer leis, embora estas pudessem ser vetadas pelo governo central. Por outro lado, sugeriu igualmente que o governador tivesse uma função meramente executiva e fosse eleito por prazos fixos, o que a seu ver diminuiria as intromissões do poder central na administração local das colónias.
Neste contexto, Vírgilio de Lemos ajuizou que o sistema português de administração colonial era uma solução mista, das tendências centralizadora e descentralizadora, marcada pela distribuição repartida de poderes entre o governador e o governo central. Estas análises interpretativas podem ser inferidas das seguintes passagens deste seu texto lido no III Congresso Colonial Nacional:
“(...) Cuidamos que poderia ser dada autonomia real a algumas das nossas colónias ( adiante mencionaremos as vantagens que, em nosso entender, daí adviriam ). Os Conselhos legislativos passariam a Assembleias legislativas e o governo, do qual um governador seria o responsável, não poderia comparecer na Assembleia, e desempenharia o seu cargo por prazos limitados. (...) No que respeita à essência da autonomia propriamente dita, deviamos equiparar a nossa Província de Moçambique à Rhodesia do Sul ( população 35 000 europeus, 900 000 indígenas ) cujas dimensões e proporções são comparáveis às daquela nossa grande colónia. A Rhodésia do Sul é realmente autónoma. Faz como quer as suas próprias leis, muito embora estas possam ser rejeitadas pelo governo do Império. (...) “.[5].
Alguns periódicos coloniais, em particular em Moçambique, foram porta-vozes das teses da autonomia administrativa colonial. Numa crónica de 13 de fevereiro de 1929 do jornal O Colonial[6] sustenta-se, em critica aberta o centralismo colonial da Ditadura Militar, a necessidade de dotar mecanismos de autonomia colonial por meio da transferência de poderes para representantes diretos das sociedades coloniais, rejeitando contudo que no futuro Moçambique se pudesse tornar independente.
Afirmava o cronista a necessidade de implementar uma descentralização administrativa completa, diferente da instaurada com o regime dos Altos Comissários, que teria de passar pela atribuição de competências a representantes das sociedades coloniais, ao invés de fazer-se uma mitigada ou falsa descentralização através da delegação de poderes da metrópole nos governadores ou em outros representantes do poder central, porquanto na opinião do jornalista este mecanismo correspondia a uma “escravização” das colónias aos interesses da metrópole[7]. Deste ponto de vista, só através desta genuína descentralização administrativa se conseguiria o progresso das colónias, o afastamento da desonrosa acusação internacional da prática esclavagista nas sociedades coloniais portuguesas e, por consequência, o distanciamento do perigo da alienação do património colonial português por potências estrangeiras.
José Benedito Gomes, médico e professor na Escola de Medicina de Nova Goa, pensava em finais de 1929 que os territórios do império colonial deviam ser designados por “províncias ultramarinas” e que se devia concretizar uma descentralização com um regime de autonomia administrativa colonial de “self-government”, em que os orgãos locais fossem os verdadeiros definidores dos caminhos políticos[8]. Este autor, embora se tenha debruçado, mormente, na estruturação da administração colonial do Estado da Índia, teceu algumas considerações gerais. A sua tese deve ser vista como uma crítica à tendência centralista consagrada com as políticas de João Belo (1926-1928) e de Oliveira Salazar (1930), embora se insiram numa corrente alargada de contestação dos pressupostos do Acto Colonial que alguns oradores do III Congresso Colonial Nacional realçaram. Com efeito, achava que devia ser implementada uma descentralização administrativa colonial que consagrasse um regime de “self-government” e que os funcionários públicos coloniais deveriam poder ser eleitos para alguns dos cargos de representação popular no Conselho de Governo do Estado da Índia.
Domingos Cruz, antigo parlamentar da 1ª República, criticou em 1928 o espírito centralista das novas Bases Orgânicas da Administração Colonial, promulgadas por João Belo[9]. Preconiza num ensaio político escrito nesta data a ideia de que para estimular o desenvolvimento económico-social das colónias eram necessários grandes investimentos financeiros, com inevitáveis desequilíbrios orçamentais, e uma administração descentralizada que reforçasse os poderes dos orgãos locais, pois no futuro as colónias deviam criar Parlamentos locais[10].
Na verdade, justificou o desequilíbrio orçamental e o despesismo como tendo sido fatores necessários à obra de fomento em Angola de Norton de Matos, precisamente no momento em que sob os auspícios do ministro das finanças se privilegiava a contenção financeira como superior critério de ação política. Na sua perceção heterodoxa defenderá o restabelecimento dos Conselhos Legislativo e de Governo em Angola, salientando num espírito autonomista que aquele orgão deveria no futuro em função do desenvolvimento social transformar-se num Parlamento colonial.
Nuno Sotto Mayor Ferrão
[1] António Ennes na década de 1890 como Comissário Régio de Moçambique dirá que as colónias deviam ser governadas localmente e não dos gabinetes da metrópole.
[2] Vírgilio de Lemos tomou uma posição crítica no momento em que estava a ser discutida no 3º Congresso Colonial a pertinência e a oportunidade do Acto Colonial, tendo discordado que a correta estratégia para solucionar os problemas coloniais portugueses fosse reforçar o grau de centralização do sistema administrativo. Assegurou que as dificuldades verificadas nas colónias resultariam, pelo contrário, da insuficiência do grau de descentralização conferido.
[3] Virgílio César de Lemos, “Administração geral das Colónias”, in 3º Congresso Colonial Nacional, Lisboa, Ed. Sociedade de Geografia de Lisboa, 1930, pp. 1-8.
[4] “(...) A que se pode referir a autonomia dum país ? Supomos que se refere, não à competência do Governador para fazer leis, mais ou menos assistido por Conselhos, mas ao reconhecimento da competência desse país para fazer, por si próprio, as suas leis. Consideradas sob este ponto de vista, as nossas colónias não tiveram autonomia , até que o regime, chamado entre nós dos Altos Comissários, veio aumentar muito os poderes do governo da Colónia e diminuir ( se era possível ) concomitantemente, a autonomia real da Colónia. (...)” Idem, Ibidem, p. 3.
[5] Vírgilio César de Lemos, op. cit., pp. 3,4 e 7. [ Cont. da citação do texto] “(...)Quem consultar as nossas Bases Orgânicas das Colónias vê na Base VII o que é que compete ao Congresso da República; ao Ministro das Colónias; e ao Governador Geral. Mas nada encontra que possa competir à própria colónia! Demos um exemplo: se os habitantes da província de Moçambique quizerem, só por si, a promulgação duma medida, pode ser o mesmo que não quererem nada visto que essa medida, se não fôr da vontade do governador, não será promulgada, seja essa medida embora justa. (...)”.
[6] “Descentralização pelo progresso e prosperidade das colónias”, in O Colonial, 13 de fevereiro de 1929, p. 1.
[7] Das seguintes passagens se depreendem estas conceções administrativas heterodoxas: “(...) Cumpre-nos cimentar a unidade do grande Portugal, tornando dia a dia mais intimos os laços entre a mãe-pátria e as colónias. (...) Mas só dentro dum regime confiantemente descentralizador esta obra de unificação progressiva se pode realizar com feliz êxito. (...) A ditadura, recuando, revertendo às tradições militaristas dos coloniais do engrandecimento do poder real, que (...) compreendiam a descentralização à maneira de Eduardo Costa, como uma concentração também imperialista, de poderes nas mãos dos governadores, imagem do despotismo do Terreiro do Paço, desgrega feudalisticamente a livre contextura da República Portuguesa d’ áquem e d’ além mar. (...)” (Ibidem, p. 1).
[8] José Beneditino Gomes, “Memória sobre a administração civil. Grande divisão administrativa. Preparação dos funcionários coloniais”, in Congresso Colonial Nacional de 8 a 15 de maio de 1930 – Atas das sessões e teses, Lisboa, Edição Sociedade de Geografia de Lisboa, 1934, 19 p..
[9] Domingos Cruz, A crise de Angola, Lisboa, Imprensa Lucas e Companhia, 1928, pp. 111 e 112.
[10] “(...) Impõe-se por isso restabelecer as Bases Orgânicas da Administração Colonial, com espírito descentralizador que animou os primeiros diplomas nesse intuito publicados, embora introduzindo-se-lhes aquelas correções que a práctica tenha aconselhado, no sentido de se reservar para a metrópole a orientação superior em matéria de administração geral e a fiscalização dos atos dos governos provinciais. (...) Nestes princípios, importa restabelecer os Conselhos Legislativo e do Governo. Os primeiros como embriões de futuros parlamentos locais que hão de vir a ser, quando os aglomerados sociaisrespectivos atingirem maior e necessária plenitude, e também como orgãos de colaboração que a lei previa para aquelas medidas em que convenha a Colónia pronunciar-se. (...)”(Ibidem, pp. 111-112).
